摘要: 針對城市在發(fā)展過程中出現(xiàn)的人口擁擠、交通擁堵等“城市病”問題，“城市體檢”模式被正式提出。城市體檢通過建立評價(jià)指標(biāo)體系，對城市規(guī)劃建設(shè)管理狀況進(jìn)行系統(tǒng)性、精細(xì)化、智能化的評估，查找“城市病”和城市建設(shè)的短板，分析原因，有針對性地提出整治措施，提升城市治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。本文通過對“城市體檢”內(nèi)涵、工作內(nèi)容、工作流程、技術(shù)手段進(jìn)行全面闡述，并結(jié)合成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)在構(gòu)建指標(biāo)體系、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)評估、問題診斷等方面的具體實(shí)踐，提出了城市體檢未來探索的方向。
關(guān)鍵詞: 城市體檢; 指標(biāo)體系; 評估技術(shù)
1 引言
2017年，習(xí)近平總書記視察北京城市規(guī)劃建設(shè)管理工作時(shí)，提出要“健全規(guī)劃實(shí)時(shí)監(jiān)測、定期評估、動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，建立‘城市體檢’評估機(jī)制，建設(shè)沒有‘城市病’的城市。
為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于建立“城市體檢”評估機(jī)制的重要指示精神，2020年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)文《關(guān)于支持開展2020年城市體檢工作的函》（建科函〔2020〕92號），全國包括成都市共有36個(gè)城市被選定為2020年城市體檢樣本城市。成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱成都高新區(qū)）根據(jù)成都市城市體檢工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于印發(fā)〈2020年成都市城市體檢工作方案〉的通知》（成城體檢〔2020〕3號）的文件要求，作為市轄區(qū)單元進(jìn)行了城市體檢實(shí)踐與探索。
2 城市體檢內(nèi)涵
城市如同人體，具備出生、生長、發(fā)育、生病、死亡的全生命過程。隨著城市規(guī)模的日益擴(kuò)大，現(xiàn)代大中城市發(fā)展過程中暴露出諸多問題，統(tǒng)稱為“城市病”?，F(xiàn)階段我國城市病較為突出的表現(xiàn)在人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、住房困難等。根治“城市病”是一個(gè)復(fù)雜而漫長的過程，需要社會(huì)多部門、多領(lǐng)域發(fā)揮專長協(xié)調(diào)治理。但目前急需解決的問題是，城市哪里生病了，病得有多重，這個(gè)量化的指標(biāo)需要定期給出來，這樣專家才能有針對性地給出治理方案。
“城市體檢”可針對城市發(fā)展過程中一系列社會(huì)管理和公共服務(wù)問題而進(jìn)行的現(xiàn)狀分析與評價(jià)，明確“城市病”所在之處，最終解決城市管理痛點(diǎn)。
3 城市體檢工作內(nèi)容及流程
根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于支持開展2020年城市體檢工作的函》（建科函〔2020〕92號）文件精神，確定城市體檢的工作內(nèi)容及流程如下：
（1）制定工作方案：明確城市體檢總體要求、主要任務(wù)、進(jìn)度計(jì)劃、責(zé)任分工、組織保障等。
（2）構(gòu)建指標(biāo)體系：在住建部要求的城市體檢指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，結(jié)合試點(diǎn)城市實(shí)際情況，構(gòu)建適合自身的指標(biāo)體系。
（3）搜集數(shù)據(jù)資料：數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)，以互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、社會(huì)開放大數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)資料為基礎(chǔ)，結(jié)合遙感數(shù)據(jù)等，建立城市體檢基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。
（4）分析評價(jià)：利用多元數(shù)據(jù)融合處理技術(shù)、“五維”指標(biāo)診斷評估技術(shù)、大數(shù)據(jù)城市體檢診斷技術(shù)等，建立城市體檢診斷模型，采用主觀評估與客觀評價(jià)相結(jié)合的方法，對城市運(yùn)行體征進(jìn)行綜合分析。
（5）問題診斷：利用可達(dá)性算法、相關(guān)性分析、回歸分析等方法開展專題研究，對主要問題進(jìn)行診斷，并提出提升對策和治理措施。
（6）編制評估報(bào)告：對城市體檢各項(xiàng)指標(biāo)測算分析，綜合評價(jià)樣本城市人居環(huán)境質(zhì)量，全面了解群眾對城市人居環(huán)境質(zhì)量的滿意度，查找突出問題和短板，并編制體檢評估報(bào)告。
4 城市體檢主要技術(shù)手段
4.1 多源數(shù)據(jù)獲取技術(shù)
除獲取政府各部門官方數(shù)據(jù)外，還需獲取第三方數(shù)據(jù)，包括空間分析數(shù)據(jù)、城市遙感數(shù)據(jù)、社會(huì)大數(shù)據(jù)、社會(huì)感知數(shù)據(jù)、抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)等。由于獲取的原始數(shù)據(jù)多源、異構(gòu)，往往需要空間化、數(shù)據(jù)清洗、空間融合之后，才能作為輸入數(shù)據(jù)（圖1）。
圖1 多源數(shù)據(jù)獲取技術(shù)示意圖
4.2 城市體檢大數(shù)據(jù)系統(tǒng)構(gòu)建技術(shù)
利用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)，應(yīng)用科學(xué)精準(zhǔn)的算法模型，實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居、城市路網(wǎng)、城市社區(qū)服務(wù)、城市多元包容度、應(yīng)急事件、城市創(chuàng)新能力及產(chǎn)業(yè)活力等多個(gè)城市體檢指標(biāo)的體檢評估及智能動(dòng)態(tài)監(jiān)測，能夠?qū)崟r(shí)追蹤城市健康狀況并及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市“病灶”，形成“體檢-->診斷-->分析-->規(guī)劃-->建設(shè)-->評估反饋”的全周期城市體檢閉環(huán)。
4.3 城市體檢智能評估技術(shù)
城市體檢的智能評估分為總體評估和專項(xiàng)評估?？傮w評估根據(jù)城市體檢指標(biāo)情況自動(dòng)生成評估報(bào)告，并將其可視化。專項(xiàng)評估結(jié)合不同專項(xiàng)數(shù)據(jù)，根據(jù)不同的應(yīng)用專題深入分析，基于空間分析、業(yè)務(wù)分析和數(shù)據(jù)分析的多維度技術(shù)框架，建設(shè)城市體檢模型庫（圖2）。
圖2 城市體檢城市體檢評估模塊示意圖
4.4 “五維”指標(biāo)診斷評估技術(shù)
“五維”是指進(jìn)行指標(biāo)對比的五個(gè)維度，包括國內(nèi)一線城市指標(biāo)、國家與地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、既有規(guī)劃的城市發(fā)展目標(biāo)、歷史數(shù)據(jù)、社會(huì)滿意度調(diào)查。根據(jù)五維比對結(jié)果，判定是一般性城市問題還是重大的“城市病”。
5 成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)城市體檢評估體系
成都高新區(qū)由成都高新南區(qū)、成都高新西區(qū)組成，總托管總面積約130平方公里，共劃分為7個(gè)街道。成都高新區(qū)經(jīng)過30年的快速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)、環(huán)境等方面取得了巨大成績，但在發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一些“城市病”，如土地緊張、交通擁堵、房價(jià)居高不下等問題，嚴(yán)重地影響了城市可持續(xù)發(fā)展。因此急需查找城市發(fā)展和城市規(guī)劃建設(shè)管理存在的真正問題，補(bǔ)齊城市建設(shè)短板和不足，不斷提高城市人居環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)一步推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2020年高新區(qū)城市體檢評估體系如下：
5.1 建立成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)城市體檢指標(biāo)體系
在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《2020年城市體檢工作方案》確定的8個(gè)方面(生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風(fēng)貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng)新活力)和50個(gè)具體指標(biāo)的基礎(chǔ)上，在城市體檢過程中，結(jié)合成都高新區(qū)發(fā)展實(shí)際以及建設(shè)美麗宜居公園城市等現(xiàn)實(shí)需要，以市級城市體檢指標(biāo)體系為導(dǎo)則，圍繞八大維度，建立了“10個(gè)必選指標(biāo)+23個(gè)自選指標(biāo)+6個(gè)特色指標(biāo)”的指標(biāo)體系，充分體現(xiàn)了成都高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、智慧綠色、美麗宜居的發(fā)展定位和特色。
5.2 開展多源多維數(shù)據(jù)采集
根據(jù)城市體檢特色指標(biāo)體系，明確指標(biāo)計(jì)算所需數(shù)據(jù)、來源和責(zé)任部門。以政府各部門官方數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，綜合收集互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)、LBS 數(shù)據(jù)、問卷調(diào)查數(shù)據(jù)、“12345”市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)等多源數(shù)據(jù)，互相校驗(yàn)、多方比對，確保指標(biāo)計(jì)算的精準(zhǔn)度和權(quán)威性。
5.3 確定指標(biāo)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
本次城市體檢根據(jù)成都高新區(qū)“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)以及打造美麗宜居公園城市的發(fā)展目標(biāo)，并結(jié)合當(dāng)前成都高新區(qū)發(fā)展實(shí)際，依據(jù)2016年建設(shè)部“中國人居環(huán)境獎(jiǎng)評價(jià)體系”、《國家園林城市系列標(biāo)準(zhǔn)－2016》、成都市發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)值、行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等，對標(biāo)國內(nèi)先進(jìn)城市發(fā)展目標(biāo)，全面研判當(dāng)前成都高新區(qū)所處的城市發(fā)展階段和所面臨的主要矛盾，充分回應(yīng)新時(shí)期人民的發(fā)展期待以及對美好生活的需要。
5.4 城市體檢指標(biāo)分析評估
首先，通過“五維”指標(biāo)診斷評估技術(shù)確定各指標(biāo)對標(biāo)值。然后根據(jù)實(shí)際值與對標(biāo)值的偏離范圍確定評價(jià)指標(biāo)等級，實(shí)際值與對標(biāo)值的偏離范圍≤10%，評價(jià)等級為“優(yōu)”；10%<實(shí)際值與對標(biāo)值的偏離范圍≤25%，評價(jià)等級為“良”；25%<實(shí)際值與對標(biāo)值的偏離范圍≤40%，評價(jià)等級為“中”；40%<實(shí)際值與對標(biāo)值的偏離范圍，評價(jià)等級為“差”。最后通過綜合評價(jià)法，結(jié)合滿意度測評結(jié)果，查找成都高新區(qū)發(fā)展短板和問題。
通過指標(biāo)分析評估，成都高新區(qū)各維度表現(xiàn)均為優(yōu)秀或良好。其中創(chuàng)新活力、整潔有序、安全韌性、風(fēng)貌特色四個(gè)方面表現(xiàn)非常優(yōu)秀，為成都高新區(qū)優(yōu)勢維度；健康舒適、交通便捷、生態(tài)宜居、多元包容四個(gè)方面表現(xiàn)也較為優(yōu)秀或良好，僅存在個(gè)別相對薄弱點(diǎn)。成都高新區(qū)各維度體檢指標(biāo)具體表現(xiàn)見圖3：
城市體檢結(jié)果表明，成都高新區(qū)并不存在嚴(yán)重的城市病，僅存在兩個(gè)發(fā)展短板，即：城市藍(lán)綠空間占比較低、房價(jià)收入比較高。除此之外，在城市開發(fā)強(qiáng)度、基本公共服務(wù)、交通暢通三個(gè)表現(xiàn)優(yōu)秀或良好的指標(biāo)方面，也存在四個(gè)相對薄弱點(diǎn)，分別是：部分土地利用效益不高、老城區(qū)片區(qū)基本公共服務(wù)水平待提升、人均體育場地面積相對較低、局部交通擁堵嚴(yán)重。
5.5 體檢建議
成都高新區(qū)在未來的發(fā)展中，要堅(jiān)持“精筑城、廣聚人、強(qiáng)功能、興產(chǎn)業(yè)”營城理念，堅(jiān)持發(fā)展理念，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，通過轉(zhuǎn)型升級提升發(fā)展質(zhì)量和產(chǎn)出效益，促進(jìn)可持續(xù)性健康發(fā)展。
對于成都高新區(qū)城市發(fā)展中的兩個(gè)短板和四個(gè)相對薄弱點(diǎn)，即城市藍(lán)綠空間占比低、房價(jià)收入比較高、部分土地利用效益不高、老城區(qū)片區(qū)基本公共服務(wù)水平待提升、人均體育場地面積相對較低、局部交通擁堵嚴(yán)重，政府部門應(yīng)城市人居環(huán)境質(zhì)量提升行動(dòng)方案建議，將體檢結(jié)論轉(zhuǎn)化為提升城市人居環(huán)境質(zhì)量的治理行動(dòng)和具體項(xiàng)目。
6 城市體檢工作探索
從成都高新區(qū)2020年城市體檢實(shí)踐看，城市體檢能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但仍然存在綜合性和協(xié)調(diào)性弱，指標(biāo)不完善、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、制度不明確等問題，需要在今后進(jìn)一步進(jìn)行探索。
6.1 構(gòu)建常態(tài)化工作機(jī)制
根據(jù)自然資源部完善城市“一年一體檢，五年一評估”的相關(guān)要求，應(yīng)推進(jìn)成都高新區(qū)城市體檢評估領(lǐng)導(dǎo)小組的常態(tài)化運(yùn)行，全面推進(jìn)年度城市體檢工作，形成常態(tài)化工作機(jī)制。
6.2 將大數(shù)據(jù)、信息化等新技術(shù)應(yīng)用于城市體檢
城市體檢是一項(xiàng)長期性、常態(tài)化的工作,需要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息化手段,全方位、多途徑采集城市綜合指標(biāo)數(shù)據(jù),以穩(wěn)定、連續(xù)、系統(tǒng)地捕捉“城市體征”。
隨著新型大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)的普及，我國積累了大量城市現(xiàn)狀監(jiān)測數(shù)據(jù)，產(chǎn)生了一系列空間大數(shù)據(jù)分析高效技術(shù)方法，使得新時(shí)期城市體檢工作具有空間精準(zhǔn)、實(shí)時(shí)監(jiān)測、定期評估、動(dòng)態(tài)管理等特征。
6.3 體檢成果廣泛應(yīng)用
探索將體檢工作與年度政府工作重點(diǎn)緊密結(jié)合，充分對接國土空間規(guī)劃實(shí)施和政府施政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體如下:
（1）年度體檢工作及體檢報(bào)告應(yīng)與年度政府工作重點(diǎn)緊密結(jié)合。
（2）為國土空間規(guī)劃的實(shí)施做一定的基礎(chǔ)和參考，發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時(shí)反饋至國土空間規(guī)劃部門，并作為規(guī)劃與下階段工作重點(diǎn)。
（3）體檢成果支撐政府決策，是政府治理城市的重要工具。
（4）積極應(yīng)用大數(shù)據(jù)新技術(shù)，推動(dòng)國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)，將體檢評估指標(biāo)數(shù)據(jù)納入信息系統(tǒng)，增強(qiáng)分析評價(jià)的智能化水平。
7 結(jié)語
成都高新區(qū)高度重視城市體檢工作，按照住建部關(guān)于2020年樣本城市體檢工作的總體安排，積極推進(jìn)，整體進(jìn)展順利。根據(jù)成都高新區(qū)自身實(shí)際情況，建立了有效的城市體檢評估體系，最終形成“發(fā)現(xiàn)問題－治病策略－整治措施－效果評估”的動(dòng)態(tài)治理系統(tǒng)。通過精準(zhǔn)城市體檢，更好地修復(fù)城市肌體、恢復(fù)城市活力、提升城市人居環(huán)境品質(zhì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。
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