引言：隨著城鎮(zhèn)化的深入，新增土地稀缺已成為現(xiàn)實(shí)，城市更新是城市發(fā)展到一定階段的必然要求。近幾年，全國(guó)各地都在如火如荼的推進(jìn)城市更新。本文從項(xiàng)目收益的角度，針對(duì)城市更新項(xiàng)目較難實(shí)現(xiàn)自平衡的難點(diǎn)問(wèn)題，闡述了城市更新項(xiàng)目的盈利路徑，并在此基礎(chǔ)上，分析總結(jié)了目前城市更新項(xiàng)目的典型改造模式。
1、城市更新概述
城市更新是指對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)歷史城區(qū)、老舊小區(qū)、舊工業(yè)區(qū)、城中村等片區(qū)，通過(guò)綜合整治、功能調(diào)整、拆除重建等方式進(jìn)行改造的活動(dòng)。
中國(guó)城市的更新開(kāi)始于1970年代，先后經(jīng)歷了前期的棚戶區(qū)改造，到老舊小區(qū)改造，再到如今的城市更新，其內(nèi)涵更加豐富，目標(biāo)也更加多樣化。2020年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，城鎮(zhèn)化開(kāi)始從增量時(shí)代進(jìn)入存量時(shí)代，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)從注重規(guī)模速度轉(zhuǎn)為更加重視質(zhì)量效益，從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，城市更新已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)。
2、城市更新面臨的難點(diǎn)
當(dāng)前，城市更新已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略，成為地方政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)發(fā)力方向，但各方在投入大量人力、物力探索城市更新業(yè)務(wù)時(shí)，項(xiàng)目推進(jìn)阻力重重，主要難點(diǎn)如下：
2.1 政策指導(dǎo)性不強(qiáng)
為推動(dòng)城市更新，國(guó)家層面近年來(lái)先后出臺(tái)了很多政策文件和指導(dǎo)意見(jiàn)，但相對(duì)來(lái)說(shuō)都是指導(dǎo)性文件，政策的落地性與執(zhí)行邊界尚不明確。例如，隨著城市更新的深入推進(jìn),傳統(tǒng)城市更新運(yùn)作及管理體制機(jī)制越來(lái)越暴露出在利益協(xié)調(diào)平衡機(jī)制、公眾參與協(xié)商機(jī)制、更新激勵(lì)機(jī)制等方面的不足和缺位。
2.2 拆遷難度大
城市更新項(xiàng)目，特別是舊改項(xiàng)目，一般拆遷體量巨大,利益主體眾多,土地類型負(fù)債,土地權(quán)屬重構(gòu)及建筑物拆遷補(bǔ)償?shù)裙ぷ麟y度艱巨。由于目前市場(chǎng)上并無(wú)統(tǒng)一的城市更新拆遷標(biāo)準(zhǔn)，而導(dǎo)致拆遷亂象叢生，拆遷補(bǔ)償比例水漲船高、“雙百”簽約率限制及釘子戶等問(wèn)題常常成為制約城市更新進(jìn)度的重要影響因素。
2.3 市場(chǎng)化收益不足，項(xiàng)目自平衡難度大
城市更新實(shí)操過(guò)程中最大的難題就是參與城市更新的利益相關(guān)方如何盈利，受制于拆除面積不大于20%，較少的可售物業(yè)無(wú)法覆蓋全部更新范圍的投入成本。
不同于片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，城市更新項(xiàng)目無(wú)論是生態(tài)文旅、景區(qū)門票、餐飲住宿、老舊改造、廠房租售、物業(yè)保潔等項(xiàng)目自身收益，還是稅收等其他類型的財(cái)政收入，一般均不足以覆蓋建設(shè)投資，特別是老舊改造城市更新項(xiàng)目，甚至無(wú)市場(chǎng)化收益，項(xiàng)目自平衡難度較大。
從實(shí)踐看，目前土地增值收入仍然是城市更新項(xiàng)目的主要收入來(lái)源。然而，在當(dāng)前土地管理政策下，跟土地相關(guān)的市場(chǎng)化項(xiàng)目必須通過(guò)招拍掛等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式取得。在這種公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)中，預(yù)期高利潤(rùn)的項(xiàng)目由于競(jìng)爭(zhēng)的存在，逐漸將超額利潤(rùn)擠壓為零，不可能獲取足以覆蓋城市更新其他項(xiàng)目所需資金的超額利潤(rùn)的，更不可能反哺城市更新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，除非采取非市場(chǎng)的或不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的手段來(lái)獲取項(xiàng)目。
3、城市更新盈利路徑
城市更新項(xiàng)目一般投資巨大，盈利能力較弱，回收周期長(zhǎng)。在當(dāng)前防止隱債的大的政策環(huán)境下，由于地方政府對(duì)城市更新項(xiàng)目提供直接的財(cái)政支持比較有限，城市更新項(xiàng)目必須依靠自身的造血能力，才能做到合法合規(guī)。
城市更新項(xiàng)目盈利路徑主要有以下兩個(gè)：
3.1 土地價(jià)值提升
土地價(jià)值提升是目前城市更新項(xiàng)目盈利的主要路徑。城市更新項(xiàng)目通過(guò)對(duì)現(xiàn)有土地資源進(jìn)行優(yōu)化再分配,實(shí)現(xiàn)更大的發(fā)展效益。主要措施包括：
3.1.1 提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。一是提高容積率。更新前老城的容積率往往較低，這時(shí)只要把容積率提高，就可以從新增的容積率中獲得土地收益；二是激活低效用地。低效用地就是指土地利用的效率較低或者管理效率低的土地。城市更新中的土地多是建設(shè)用地現(xiàn)狀利用不合理、利用效率和效益不高的建設(shè)用地，具有較大開(kāi)發(fā)利用潛力。
3.1.2 改變土地用途。不同用途的土地帶來(lái)的收益不同，市場(chǎng)定價(jià)也不一樣。一般而言，商服和住宅性質(zhì)土地價(jià)格較高，城市更新項(xiàng)目通過(guò)土地重劃或調(diào)整后，提高商服和住宅用地比例，就可以從中獲得相應(yīng)的增量?jī)r(jià)值。
3.1.3 提升區(qū)域發(fā)展及自身項(xiàng)目水平。項(xiàng)目所在地區(qū)域發(fā)展水平可以影響項(xiàng)目土地價(jià)值。通過(guò)城市更新，可有效整治環(huán)境，改善城市面貌，提升公共服務(wù)設(shè)施水平、持續(xù)改善人居環(huán)境，不斷提升項(xiàng)目土地價(jià)值。此外，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃城市更新項(xiàng)目本身，也能實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值增值。項(xiàng)目本身因素包含周邊配套情況、環(huán)境及地塊的規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)等的優(yōu)化提升。
3.1.4 提升物業(yè)品質(zhì)。老舊的物業(yè)往往已經(jīng)無(wú)法體現(xiàn)土地的升值，如果將老舊物業(yè)的品質(zhì)提升，就可以通過(guò)物業(yè)升值俘獲漏失掉的土地價(jià)值。物業(yè)增值的來(lái)源主要有兩個(gè)方面：一是建筑物附著土地本身的增值；二是物業(yè)良好后續(xù)服務(wù)所帶來(lái)的保值可能，為物業(yè)注入增值服務(wù)，最終帶來(lái)的結(jié)果是促進(jìn)土地增值。
3.2 項(xiàng)目自身收益
項(xiàng)目自身收益是土地價(jià)值提升在項(xiàng)目中的具體體現(xiàn)。主要包括以下方面：
3.2.1 土地一二級(jí)開(kāi)發(fā)利潤(rùn)
通過(guò)一二級(jí)土地市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)城市更新資金平衡，是當(dāng)前非常重要的模式，也是城市更新項(xiàng)目參與方，特別是開(kāi)發(fā)商的主要驅(qū)動(dòng)力。除了與招拍掛項(xiàng)目一樣獲取房屋開(kāi)發(fā)收益，城市更新項(xiàng)目很重要的一部分是獲得改造支付成本與周邊土地出讓價(jià)格之間的差額，就是通過(guò)協(xié)議出讓、補(bǔ)交出讓金等一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的方式，低于公開(kāi)市場(chǎng)招拍掛方式獲取土地可以有效減少投入資金，通過(guò)高杠桿高周轉(zhuǎn)進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)，多多銷售商品房最大限度獲得產(chǎn)出。
土地一二級(jí)開(kāi)發(fā)利潤(rùn)需要通過(guò)土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)現(xiàn)行土地管理政策下，一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)存在一定的合規(guī)性障礙。但幸運(yùn)的是，隨著城市更新工作在各地方如火如荼地展開(kāi)，不少城市都陸續(xù)出臺(tái)了一系列支持性政策，這些政策中普遍都出現(xiàn)了一個(gè)導(dǎo)向，提出探索和鼓勵(lì)在城市更新中實(shí)施“一二級(jí)聯(lián)動(dòng)”，或者是探索“帶條件招拍掛”等。
如深圳城市更新從法規(guī)政策層面允許土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，在城市更新企業(yè)完成搬遷補(bǔ)償工作后，由國(guó)土部門完成土地轉(zhuǎn)性手續(xù)（如需）并直接以協(xié)議出讓的方式授予更新企業(yè)使用權(quán)，進(jìn)而土地二級(jí)開(kāi)發(fā)。土地一級(jí)、二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)使城市更新項(xiàng)目有可觀的超額收益。
3.2.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益
事實(shí)上，在嚴(yán)控隱債的政策環(huán)境下，產(chǎn)業(yè)才是城市更新的靈魂。一方面產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以集聚人氣、帶動(dòng)消費(fèi)、提升經(jīng)濟(jì)活力，另一方面產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加稅收，直接提升項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，因此產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市更新項(xiàng)目成敗關(guān)鍵。城市更新不應(yīng)是簡(jiǎn)單的空間形態(tài)改造，更應(yīng)該從產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)的角度進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。
3.2.3 資產(chǎn)溢價(jià)
特別是對(duì)于老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，維持建設(shè)格局基本不變，對(duì)建筑物進(jìn)行局部改建、功能置換、修繕?lè)拢约皩?duì)建筑物所在區(qū)域進(jìn)行配套設(shè)施完善等建設(shè)，促進(jìn)建筑物價(jià)值提升和人居環(huán)境改善提升。
3.2.4 市場(chǎng)化收益
城市更新的盈利模式，主要是依靠資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)，提高現(xiàn)金流為主要特征的一種盈利模式，因此做好各類商業(yè)服務(wù)資產(chǎn)的長(zhǎng)期持續(xù)經(jīng)營(yíng)非常重要。
城市更新項(xiàng)目的市場(chǎng)化收益來(lái)源主要為：住宅銷售、 廠房改造后的出租、物業(yè)管理、停車場(chǎng)等收入。例如，深挖老舊小區(qū)潛在盈利空間，如通過(guò)物業(yè)運(yùn)營(yíng)、停車管理、養(yǎng)老托幼等設(shè)施建設(shè)，拓展老舊小區(qū)收入渠道，支持實(shí)施主體參與老舊小區(qū)綜合整治和物業(yè)管理，幫助老舊小區(qū)形成持續(xù)的“自我造血”機(jī)制。
4、城市更新改造模式分析
城市更新范圍主要包括：（1）老舊改造：包括規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等；（2）淘汰類產(chǎn)業(yè)用地：包括國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的、“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地等；（3）低效產(chǎn)業(yè)用地：投資強(qiáng)度、容積率、地均產(chǎn)出強(qiáng)度等控制指標(biāo)明顯低于地方行業(yè)平均水平的產(chǎn)業(yè)用地；（4）歷史保護(hù)用地：歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)等保護(hù)區(qū)域。不同類型的城市更新項(xiàng)目具有不同的特點(diǎn)，也具有不同的改造模式。總體上可以分為三大類:綜合整治、功能改變、拆除重建。
3.1 綜合整治類
根據(jù)住建部出臺(tái)的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（征求意見(jiàn)稿）》，該類一般在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，實(shí)施“微改造”，全面盤活邊角地、提升環(huán)境，完善公共服務(wù)設(shè)施。
綜合整治類項(xiàng)目一般無(wú)法獲得土地增值收益，其盈利點(diǎn)不高，主要依靠拓展老舊小區(qū)公共收入渠道。目前該類項(xiàng)目比較典型的主要有勁松模式。
勁松模式是愿景集團(tuán)以“勁松項(xiàng)目”為基點(diǎn)，在北京市西城區(qū)、石景山區(qū)、大興區(qū)、通州區(qū)等地探索老舊小區(qū)改造的多類型投資平衡模式。“勁松模式”并非一次性開(kāi)發(fā)和銷售，而是從全域頂層策劃、片區(qū)整體更新、資金解決方案、產(chǎn)業(yè)有效導(dǎo)入、全周期專業(yè)管理、社區(qū)治理優(yōu)化、便民短板補(bǔ)足、物業(yè)長(zhǎng)效服務(wù)等，深度挖掘盈利點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡。
勁松模式主要做法有：通過(guò)社區(qū)內(nèi)閑置空間再利用支撐投資回報(bào)；建造立體停車綜合體，增加車位，補(bǔ)足生活業(yè)態(tài)；進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，引入智能自行車停車棚、便民食堂、智能藥柜等多種業(yè)態(tài)；采用租賃置換，向居民租賃房屋，或與居民進(jìn)行置換，對(duì)所租房屋進(jìn)行改造，租賃給周邊上班群體，實(shí)現(xiàn)職住平衡。
3.2 功能改變類
功能改變類項(xiàng)目一般多用于產(chǎn)業(yè)用地及廢舊老廠，主要改變部分或者全部建筑物使用功能，保留建筑物的原主體結(jié)構(gòu)，還可以根據(jù)改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的需求加建附屬設(shè)施。改造后的項(xiàng)目可以進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。功能改變類主要有“工改工”、“工改商”、“工改文創(chuàng)”幾種模式。
3.2.1 “工改工”
“工改工”類城市更新是指按照政府的要求，將現(xiàn)有土地性質(zhì)為普通工業(yè)用地改變?yōu)樾滦彤a(chǎn)業(yè)用地。該類型比較典型的是金隅智造工場(chǎng)模式。
金隅智造工場(chǎng)位于北京市海淀區(qū)西三旗核心區(qū)域，是金隅集團(tuán)旗下首個(gè)由老舊工廠升級(jí)改造的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。金隅智造工場(chǎng)通過(guò)對(duì)疏解騰退后的老舊工廠、老舊樓宇開(kāi)展更新改造，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“騰籠換鳥(niǎo)”，引入高科技，注入新活力，打造以“大信息及智能制造”為產(chǎn)業(yè)核心的創(chuàng)新園區(qū)。
3.2.2 “工改商”
“工改商”指將城市舊工業(yè)廠區(qū)改造為商業(yè)空間模式，強(qiáng)調(diào)服務(wù)于所處片區(qū)的居民，為他們提供商業(yè)、娛樂(lè)、休閑等生活方式，為片區(qū)經(jīng)濟(jì)注入活力，此類項(xiàng)目變現(xiàn)能力更強(qiáng)、利潤(rùn)更高，深受社會(huì)投資人青睞。該類型項(xiàng)目比較典型的模式是無(wú)錫運(yùn)河外灘。
無(wú)錫運(yùn)河外灘位于京杭大運(yùn)河與梁溪河交匯處，追溯前身為榮氏家族的開(kāi)源機(jī)器廠。2011年，萬(wàn)科正式啟動(dòng)對(duì)機(jī)床廠老廠房的改造計(jì)劃，規(guī)劃打造成匯集美術(shù)館、高端住區(qū)、休閑餐飲與娛樂(lè)的現(xiàn)代濱水休閑商業(yè)區(qū)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)河景觀、創(chuàng)意文化、現(xiàn)代商業(yè)與住區(qū)融合的城市生活聚集地?，F(xiàn)共有20多個(gè)商家入駐，以餐飲、休閑、藝術(shù)為主，匯集國(guó)際國(guó)內(nèi)知名品牌和本地品質(zhì)原創(chuàng)品牌。
3.2.3 “工改文創(chuàng)”
“工改文創(chuàng)”指利用城市內(nèi)的工業(yè)遺存打造新型文創(chuàng)園區(qū)。
“工改文創(chuàng)”成功的案例較多，最為出名是是798藝術(shù)區(qū)。798藝術(shù)區(qū)依托六七十年代的電子工業(yè)舊址，其包豪斯的廠房風(fēng)格受到眾多藝術(shù)家的青睞。逐漸形成了集畫廊、藝術(shù)中心、藝術(shù)家工作室等各種空間的集聚區(qū)，是北京城市文化地標(biāo)之一。798也在發(fā)展過(guò)程中不斷迭代，通過(guò)打造文化創(chuàng)意園區(qū)集合不同業(yè)態(tài)，盤活老化的工業(yè)遺產(chǎn)。
3.3拆除重建類
拆除重建類指的是對(duì)區(qū)域原有的建筑物僅做點(diǎn)狀保留,其余基本全部拆除,再根據(jù)城市新的規(guī)劃來(lái)重新建設(shè)的更新。
該類項(xiàng)目區(qū)域土地價(jià)值往往較高，項(xiàng)目收益豐厚，盈利模式比較清晰，一方面可以獲取改造成本與土地價(jià)值之間的差額收益，另一方面可以獲取產(chǎn)品開(kāi)發(fā)后的銷售收入或運(yùn)營(yíng)收入。
拆除重建類比較典型的是深圳白石洲城中村改造模式。白石洲城中村項(xiàng)目位于深圳市南山區(qū)東部的沙河街道，為深圳最大的城中村之一。該項(xiàng)目規(guī)劃總建筑面積約440萬(wàn)平方米,計(jì)容面積約358萬(wàn)平方米,是深圳規(guī)模最大的舊改項(xiàng)目之一。根據(jù)規(guī)劃，拆除重建后的白石洲將徹底城市化，成為帶有智慧城區(qū)特色的商業(yè)和居住綜合體，學(xué)校、托老中心、保障房等公共服務(wù)設(shè)施一應(yīng)俱全。
結(jié)束語(yǔ)
城市更新涉及面廣, 涉及主體多，情況復(fù)雜,不同城市更新項(xiàng)目之間存在著巨大的差異,需要研究的問(wèn)題較多。本文僅對(duì)城市更新項(xiàng)目盈利路徑及改造模式進(jìn)行了分析，還有城市更新運(yùn)作模式、投融資模式、盈利模式、治理模式等需要今后進(jìn)一步研究。